（2007年３月９日县七届政协第一次常委会议）

　　实施村庄布点规划，最迫切的问题之一是要解决村庄规划的建设用地。由于农村建房用地不可能像城市建设用地一样采用征用的办法来解决，只能通过补偿、流转等方法加以解决。限于现行的土地政策和农村实际，取得建设用地土地是件难事，“牵一发而动全身”。为此，我们根据县政协主席会议的要求，成立专题调研组，学习相关法律法规和资料，请县农办领导介绍情况，就建设用地问题走访了县建设、农经、国土等相关部门，到各镇召开专题座谈会。现将调研情况汇报如下：
　　一、取得规划用地的制约因素
　　调研反映，实施村庄布点规划的核心问题是如何取得建设用地。然而，要取得建设用地的制约因素和涉及到的矛盾很多。
　　首先，是与国家法律、法规的矛盾
　　我国《农村土地承包法》、《土地管理法》和《基本农田保护条例》明确规定，除遭受特大自然灾害、土地严重毁损外，在30年承包期内一律禁止土地调整；不得借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权；禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、取土等破坏基本农田的活动。我县基本农田所占耕地总面积的比例高达87%，而且大都处在交通沿线和城镇周围。这样一来，几乎没有一个镇的村庄规划点建设用地不受到“两法一条例”的约束，因此，“两法一条例”也可能成为个别农户坚决抵制和反对村庄布点规划的“尚方宝剑”。《土地承包法》还规定，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有土地的所有权，这是承包组之间调整土地不可逾越的法律障碍。
最近出台的《物权法》对承包土地到期后有明确规定，即“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”
　　村庄布点规划与现有的土地总体利用规划由于在编制时间上的不一致，两者之间的矛盾也很突出。
　　其次，是与农民思想观念上的矛盾
　　虽然我县农村二、三产业较发达，农民从土地上获得的收益所占比重不大，但农民的恋土意识仍十分强烈，认为土地是子孙万代的事，不能轻易放弃、吃子孙饭。农村承包经营和二轮承包30年不变的政策，加上一些土地的升值，更强化了他们的这种恋土意识，增加了取得村庄布点规划建设用地的难度。
　　再次，是与相对落后的生产、生活方式的矛盾
　　较突出的是规划的实施与当前生产、生活的矛盾。由于规划高度集聚，使耕作半径扩大，必然带来对生产、生活的不方便，也造成一些实际问题。当前农业的专业化、规模化水平不高，仍以分散的兼业经营和年龄较大的人劳作为主，耕作半径的扩大，将带来许多实际困难。并且，长期的分散劳作，使他们满足于单门独户，小农经济意识根深蒂固，尤其是年纪大一点的农民，仍习惯于这种传统的生产、生活方式。对在企业务工的人员来说，则很难利用工余的零星时间到田间作业。这些情况，都给规划的实施带来不可低估的难度。
　　第四，是与承包土地调整难的矛盾
　　解决村庄规划建设用地，最理想、最省钱的办法是通过统一调整承包地来取得。许多基层干部反映，即使村庄规划建设用地不受“两法一条例”的限制，但要通过有组织地调整来取得建设用地，也谈何容易! 承包到户二十多年来，土地的流转情况、承包地的种植结构、收益情况等发生了重大变化，各承包户人员结构、对土地的依赖程度也千差万别，对这些新情况在调整中如何进行调节、处理？再者，小调整，由于规划的集聚度高，不能解决大量的建设用地需要；大调整，工作量大暂且不说，中心点需要跨组调整才能解决所需用地，而农户的土地组级所有观念非常强，且有法律依据，因此，无法进行全村推动、跨组调整。
　　第五，是与失地农户生活保障难的矛盾
　　由于新规划的集居度高，特别是在规划的中心点内，需占用大量的承包地，涉及到的承包组和农户可能要被用去全部或大部分土地，对于全部或大部分失地的农户，如何解决他们当前的农耕或就业，以及保障他们今后的生活，是一个非常现实的问题，处理不好将会引发一些社会问题。
第六，是与所需资金难落实的矛盾
村庄布点规划建设涉及两大块资金：一是取得村庄规划建设用地的资金。如果不是通过重新调整土地的办法取得，必然需要投入大量的资金，对失地的农户进行合理补贴，预计每亩约需2.5万元左右。二是基础设施建设配套资金。据测算，每户约需2.5万元。这些资金从何而来，由哪一级来解决，是困扰规划实施的一个既实际、又迫切需要解决的首要问题。而目前村级集体经济大都比较薄弱，难以承担如此量大的资金。
　　二、解决村庄规划用地的建议
　　实施村庄规划，必须要解决建设用地问题。解决建设用地的办法不外乎调整、租用、收回、置换等几种，到底哪种比较行之有效？从当前我县农村的实际出发，权衡各种方法的利弊，我们认为，应采取有偿收回为主，以置换、互换为辅较为妥当。
　　(一)以有偿收回承包地的方法为宜
　　有偿收回承包地，即对村庄布点规划内的建设用地，经协商一致，由村集体给予一次性经济补助后，以长期收回承包地 (农户长期退包)的形式将规划所需用地调整出来，逐步安排给进入规划点内的农户建房，在过渡时期内临时发包给农户耕种。由于我县农村以往对国家征用和集体使用承包土地的处理习惯不同，具体方法也可不同。一种是将经济补偿款直接发给被使用土地的农户，对承包地不作统一调整。另一种是将补偿款补助给所在承包组，由承包组按一定的依据分配到各户，同时对全组的承包土地进行一次统一调整。我们认为以前一种处理方法较妥。
　　1、这种方法有三个好处：一是涉及农户少，只与相关组(户)进行平等协商，处理好所涉及的承包地补偿政策即可，避免了全村(组)调整土地所带来的涉及千家万户的工作难度和大量工作。二是规划点内被收回承包地的农户得到了合理的经济补偿，失地后对今后的生活不会产生重大影响。三是从长远来看，这种一次性处理方法不会留下后遗症，不会给今后工作带来麻烦。
　　2、这种方法的可行性：(1)资金问题可通过建立宅基地复垦机制来解决。根据县农办的设想和测算，先通过农发银行贷款，解决实施规划的启动资金，利息由县财政补贴；然后通过宅基地复垦建立复垦机制，将取得的复垦费长期滚动使用，从而解决所需资金。(2)直接对被收回承包地的农户进行合理的经济补偿，不会遭到农户的强烈反对，涉及到的农户较少，工作的复杂程度相对较低，工作量也轻得多，基层干部也容易接受。(3)如果规划点内的失地农户要继续耕种土地的，可将退出的老宅基地复垦后有偿发包给其耕种；或由村牵头，与建房户以相当数量的承包地对调，也可与愿意有偿退包的其他农户的承包地对调置换，至于土地远、耕种不便问题，可通过适当的经济手段来调节。(4)在与承包户愿意退包的前提下收回承包地，这种做法不违反《农村土地承包法》，也符合相关政策规定。
　　(二)实行置换、互换等多种方法并举
　　除了实行有偿收回外，应根据实际情况和可能，因地制宜，也可采用置换、互换等方式来解决规划点内的建设用地，关键是看哪种方法更简便、有利。所谓置换，就是村集体整合未列入家庭承包的土地(如原生产队晒场、蚕室、仓库，村、校撤并、关闭企业后的土地，集体预留的机动地，通过宅基地复垦、土地整治增加的土地等)，与农户进行置换，辅之以适当的经济补偿，来取得规划所需的建设用地。互换，就是通过村组织牵头协调，建房户与被用地户以大致相当数量的承包地对调，村集体给予适当的经济补偿。
　　至于向农户租用承包土地的使用权的做法，我们认为不可取，因为物权法规定承包期到后由土地承包经营权人续包。这样，使租用期限具有一定的不确定因素。
　　(三)重视落实相关配套措施
　　一要积极反映情况，依法实施规划。对当前新农村建设中的村庄布点规划与土地利用总体规划之间的矛盾，要积极向上反映，以引起足够重视，加快土地利用总体规划的修编工作，使之与村庄布点规划相衔接，符合《基本农田保护条例》的规定，解决“两个规划”之间、规划与法律法规之间的矛盾。
　　二要出台扶持政策，加快建设步伐。县里要出台相应的指导性政策和配套措施，使基层组织有可操作的依据。村庄规划和建设资金的落实，要坚持“政府扶持、集体补助、农民自建”的方针。具体来说，农民的住房建设资金由自己解决，对收回承包地的补偿和基础设施建设所需资金由政府和村组织来承担。建议从三个方面考虑：一是以宅基地复垦资金为主，辅之以各镇一定的配套资金，根据村的规模和建设进度进行补助。二是在政策扶持方面，县政府要出台一些优惠政策，尽量减免涉及到建设、搬迁所需的有关费用，降低建设成本。三是有实力的村集体自己投入一点。
　　三要坚持改革的思路，试行市场化操作。一是对地理位置好(如紧靠集镇、出入方便)的宅基地的安排使用，可实行公开竞价，有偿安排，以体现公平合理，并适当收回部分建设用地成本。百步镇横港村将有偿取得的村庄建设用地实行有偿使用的方法值得借鉴，但要防止变相买卖农村集体土地。二是仿照国家征地的方式处理与承包户的关系。村庄规划建设用地虽属集体经济内部的事，但如果条件允许的话，可试行为全部失地的承包户办理养老保险，保障其基本生活，解决后顾之忧。
　　四要完善相关手续，不留下后遗症。对有偿收回承包地的，一是要协商一致，合理补偿；二是要依法签订收回承包地(或退出承包地)的书面协议(对其它方式取得建设用地的，也要办妥相关手续，不留尾巴)。三是对迁入规划区的建房户要签订拆旧建新、退出老宅基地的协议。四是制订村规民约，采用村民自治的方法，制约“钉子户”阻碍规划实施的行为。
　　五要搞好试点，中心点先行。建议每个村先开放一个中心点作为试点。一来解决部分农户急于建房的困难，减轻基层干部的压力；二来通过开放一个中心点，试行规划，取得经验，更好地进行“回头看”，指导面上工作；三是集中资金在中心点先做出样子，典型引路，让农民看得见摸得着，提高进规划点建房的积极性，支持村庄布点规划的实施。
　　六要加强宣传，正确引导。通过对村庄规划的宣传，消除认识上的误区，教育农民正确处理个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，积极支持村庄布点规划的实施。[县政协社会法制(三胞联谊)委员会]